来源:中国科协创新战略研究院《创新研究报告》第95期（总第100期）2016-09-26编者按：2008—2009年全球经济危机以来，全球各国的全要素生产率（totalfactorproductivity，TFP）增长缓慢，虽然大多数国家的公债比率进行了上调，但财政状况仍在恶化，比率上调幅度最大的是新兴市场和中等收入经济体，这些地区2015—2016年的财政赤字率将会超过在全球金融危机初期时的水平。在这种高风险的环境下，迫切需要通过政策调整来促进创新、提升生产力，从而改善发展前景。2016年4月，国际货币基金组织发布了《现在行动，一起行动》（Acting Now， Acting Together）报告，本文将围绕该报告从创新的三大支柱——研发、技术转让和创业这三方面分析促进创新和增长的财政政策。一、支持研发研发开支一直被视为全要素生产率增长的关键驱动力。为了提高这些开支，政府既可以直接对研发进行投资，如支持公立高校、政府研究机构和与国防相关的研究，也可以出台鼓励企业承担更多私营研发的相关政策。1.利用稳定的财政支持来促进经济不景气时期的研发研发通常存在较高风险，稳定的财政政策能够降低风险，并促进研发投资。对企业而言，争取研发投资难度较大，在经济不景气时尤其如此，企业的借款能力会被削弱。反经济周期政策能够减少经济周期波动，为私营研发投入和结构生产力增长铺平道路。2.纠正研发的结构性投资不足私营研发的盈利情况在各国不尽相同，取决于知识创造、商业化和扩散的效率。研究发现，新兴市场经济体和中等收入经济体的研发平均盈利比发达经济体低。但是，盈利在很大程度上取决于国家的人力资本基础，因为人力资本基础决定了各国吸收（即认可、消化及应用）异地技术的能力。对发达经济体的研究还表明，较远离技术前沿的国家往往会有更大的盈利。上述两点表明，只要技术人才充足，新兴市场和中等收入经济体的研发具备产生高盈利的潜力。一个企业从事的私营研发还可能通过知识溢出来提高其他企业的生产力。税收抵免和直接补贴等财政激励措施能够降低私营研发的成本，使企业更愿意加大研发投入，这样其他企业也将因此获益。提高补贴率至社会有效水平能够使私营研发开支增加近40%，从长远来看这一增加将使各经济体的GDP提升5%，通过国际溢出将使全球GDP上升8%。但当今大多数国家对企业的实际有效补贴率很低，2015年36个发达经济体和新兴市场经济体的平均水平只有12%。 3.设计合理的财政激励措施解决私营研发投资不足的问题需要广泛的政策组合，其中包括设计合理的财政激励措施。直接研发补贴和研发税收激励能够有效减少私营研发成本，如税收抵免、提高补贴、加快资产折旧以及对减除劳动税等。研发税收激励和研发补贴有显著差异。税收激励通常适用于所有进行研发投资的企业，他们开展的私营研发活动都能得到同等对待。但由于私营部门的研发决策可能并不能充分解决与研发相关的知识溢出问题，因此研发补贴方式会更加合适，研发补贴通常由政府自行决定，会针对特定的研发项目，以特定的形式给予支持。如果政府能够根据溢出规模和特性等信息来确定支持对象，那么补贴将会比税收激励有效得多。二、促进技术转让超过60%的全球研发是在七国集团成员国家进行的。这些新技术通过模仿和吸收，传播到世界其他地区。从一国到另一国的技术转让对新兴市场和发展中经济体的生产力发展尤为重要。1.加强技术转让渠道基础设施建设技术转让主要通过两大渠道进行——国际贸易和外国直接投资（foreign direct investment，FDI）。在国际贸易方面，企业可以通过进口半成品和包含外国技术的固定设备来获得技术知识，也可以通过与外国顾客进行直接交易来学习技术。在FDI方面，跨国公司通常通过外国直接投资的方式将技术转移到国外分公司，将新发明的利益最大化；对于接受方国家来说，入境的FDI可能会产生正向的生产力溢出。但是，贸易和投资对基础设施的依赖度很强，如发展良好的地面交通和航运港口。因此，政府对人力和实物资本进行投资会使国际贸易和外国直接投资更为畅通，有利于实现创新、提高生产力。一些新兴市场和中等收入经济体还成功地创建了科学与工程人才储备库，以利于技术的采用和创新。2.调整吸引外国直接投资的政策?新兴市场和发展中经济体常常在特别经济区采用免税期或免税的方式来吸引更多的外国直接投资。但是，这些激励政策会破坏企业所得税的课税基础。一些研究结果显示，对FDI的税收激励政策并不十分有效。另外，还有分析表明，仅靠税收激励一项政策来吸引FDI并不能取得合理的成本效益，要想依靠新技术提升生产力，各国应加大对科研机构和基础设施等方面的投资。三、扶持创业推动创新和生产力增长的不仅是大型老牌企业，也包括小型初创企业。有效的创业尝试需要有制度性的措施为企业的进入、发展和退出提供便利。税收是创业的一大障碍，应最大限度地降低税收对创业的不良影响。1.鼓励新创业的税收政策研究表明，所得税对创业既有消极影响也有积极作用。为了确保其积极作用的发挥，税收体系中的条款要有足够优惠以抵消其产生的消极影响。有些国家实施了一些特别的税收减免措施来鼓励创业，如为风险资本家提供税收补贴，来刺激资金的供给。2. 财政政策应针对新企业而非小企业针对企业规模以及不同法定形式企业（法人和非法人）的税收优惠或征税方式能够起到激励企业发展的作用。但是，针对企业规模的优惠性税收政策会对企业的发展壮大起抑制作用，形成“小企业圈套”；针对不同法定形式企业有区别地征税政策会使创业者们刻意减少纳税义务，这可能会破坏组织效率，阻碍发展。使法人企业的纳税负担低于非法人企业，可以激励创业者承担风险，也可以促进企业进行正规注册。另外，为新企业制定合理的减税政策也能够促进创业和创新。3.简化税收复杂的税收制度和过高的税务负担是创业的一大障碍，尤其是在新兴市场和发展中的经济体中，简化税收能够促进非正规企业向正规化企业迈进。如，在巴西，税收的简化使小微企业缩短了进入市场的时间，也大幅提升了营业额和当地就业水平。智利、格鲁吉亚、印度、墨西哥和南非等国家都简化了税收制度。文章来源：http://www.imf.org/external/pubs/ft/fm/2016/01/pdf/fm1601.pdf编译：宋颖《创新研究报告》 编辑：高晓巍